行政命令是美国政治的幽灵。他们不被美国宪法提及，也不受欢迎，但却在每一任总统的政府中徘徊。

　　但幽灵并没有消失；近几十年来，它们的数量和范围都成倍增加。现在，随着唐纳德·特朗普在上任的头两周签署了美国历史上最大胆的35项行政命令，幽灵正在统治这个国家，并从根本上重塑了它的民主。

　　美国的开国元勋们希望国会制定国家政策。美国宪法第一条首先赋予众议院和参议院“所有立法权”。然后，它列出了这些国会权力的完整清单，包括支出和借款，调节贸易，控制移民和发动战争。

　　根据宪法第二条的规定，总统的职责是“确保法律得到忠实执行”。总统被授予“行政权”，担任总司令、首席外交官、由各机构领导人组成的内阁的日常管理者，以及批准赦免和缓期执行的最后法官。根据宪法，总统是政策领导者和管理者，而不是政策制定者；这应该是国会的工作。

　　但从美国建国的第一天起，行政部门的职责就包括偶尔发布命令，让各机构执行不同的行动。1789年6月8日，乔治·华盛顿发布了第一份总统令，要求从前宪法政府继承下来的现有机构解释其工作目的。

　　华盛顿在他的两届任期内发布了另外七项行政命令。最具争议的是他在1793年4月22日发布的中立宣言，该宣言要求在拿破仑战争期间“对交战国采取友好和公正的态度”。詹姆斯·麦迪逊等人批评华盛顿在制定战争政策时越权。国会虽然同意华盛顿的立场，但也有同样的批评；第二年，它通过了正式的中立立法。

　　华盛顿之后的几任总统则更为谨慎。在接下来的30年里，他的继任者总共发布了10项行政命令，其中大多数基本上是无害的。在南北战争和重建时期，当亚伯拉罕·林肯总统和尤利西斯·s·格兰特总统不得不处理一场生死存亡的冲突时，这种情况大幅增加。最值得注意的是，林肯于1863年1月1日发布的《解放奴隶宣言》，通过行政命令结束了邦联领土上的奴隶制。

　　20世纪标志着一个历史性的转变，总统开始发布更多的行政命令，在国会没有的地方采取行动。西奥多·罗斯福经常使用这一工具将联邦土地指定为国家公园。在他的四届任期内，富兰克林·d·罗斯福（Franklin D. Roosevelt）发布了历届总统中最多的行政命令，旨在大萧条期间向公民提供联邦援助，然后管理第二次世界大战。他的命令包括废除联邦国防工厂的种族隔离，更臭名昭著的是，强制监禁日裔美国公民。

　　在冷战期间，行政命令的数量下降了。尽管那个时代的总统寻求更大的权力，但他们主要是通过国会行事，迫使国会实现他们的目标。林登·约翰逊（Lyndon B. Johnson）胁迫南方民主党人通过了具有变革意义的民权立法。二十年后，罗纳德·里根发动了一场咄咄逼人的冷战，并通过国会立法削减了国内项目。

　　巴拉克?奥巴马（Barack Obama）的两届任期、唐纳德?特朗普（Donald Trump）的第一届任期以及乔?拜登（Joe Biden）的唯一任期都背离了这种模式。他们发布的行政命令比富兰克林·d·罗斯福（Franklin D. Roosevelt）少，但他们以超前的方式使用这一工具，以替代国会拒绝采取行动的地方。对于移民问题，国会自1986年以来就没有通过过全面的立法，历届总统都是单方面制定政策的。奥巴马总统2012年关于童年抵美者暂缓遣返（DACA）的行政命令为16岁之前进入美国的无证移民提供临时居留权。特朗普上任后并没有废除它，但在2017年1月27日，他签署了一项行政命令，禁止来自主要穆斯林国家的难民。联邦法院迫使特朗普缩小了行政令的范围，而拜登在就任总统的第一天就废除了该行政令。

　　正是在这段时间里，行政命令成为了一个党派问题。共和党人尤其抨击奥巴马像皇帝一样统治。但是，是共和党人特朗普让最近的这一先例更加火爆。他的命令之一——缩小出生公民权——明确违反了宪法。

　　对美国历史的深入解读凸显出，特朗普偏离了对总统权力的必要限制有多远。行政部门不应该单独制定移民或其他任何政策。国会、法院和美国人民必须捍卫宪法，反对这些幽灵——尤其是那些来自白宫的幽灵。